Нормативно-техническое обеспечение картографо-геодезических работ

1

Техническое регулирование в соответствии с определением Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) является правовым регулированием отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Значительный объем технических требований в сфере геодезии и картографии содержат нормативные правовые акты (НПА) и нормативно-технические документы (НТД), устанавливающие нормы и правила выполнения картографических и геодезических работ, требования к конечной продукции. В ретроспективе указанные требования были установлены обязательными к исполнению НПА и НТД, в том числе, документами, вошедшими в систему геодезических и картографических инструкций, норм и правил (ГКИНП). Эти НПА и НТД были утверждены Главным управлением геодезии и картографии СССР, его правопреемником — Федеральной службой геодезии и картографии России, позже — Министерством транспорта РФ, и на основании современных полномочий — Министерством экономического развития РФ. В настоящее время состав действующих НПА и НТД на проведение топографо-геодезических и картографических работ включает более шестисот документов. Избыточность, а в ряде случаев противоречивость и неактуальность содержащихся в них общеобязательных требований, создавали технико-экономические и административные барьеры для субъектов геодезической и картографической деятельности.

С принятием Федерального закона № 184-ФЗ было осуществлено реформирование системы технического регулирования. Этот закон установил, что общеобязательными являются технические регламенты, а также национальные стандарты (ГОСТ) и требования НПА к продукции и процессам ее жизненного цикла только в части, соответствующей целям:

  • защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
  • охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
  • предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;
  • обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

В результате с 2003 г. большинство обязательных требований НПА, НТД и стандартов на геодезическую и картографическую продукцию, а также отраслевых стандартов подлежат применению исключительно на добровольной основе.

В 2008 г. в рамках Программы разработки технических регламентов, утвержденной Правительством РФ, был подготовлен проект технического регламента «О требованиях к геодезической и картографической продукции, материалам и данным, их производству и реализации». Этот проект содержал минимально необходимые обязательные требования к ряду характеристик топографических карт и планов, геодезическим сетям, процессам их создания, а также к процессам использования нормализованных наименований географических объектов и к отображению государственной границы РФ на картографических материалах. Однако разработка данного проекта была прекращена по причине сокращения перечня технических регламентов, входящих в программу.

Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» была предпринята еще одна попытка установить обязательные требования, на этот раз посредством включения отдельных видов картографической продукции в «Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации» (33 вида продукции) и в «Единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» (118 видов продукции). Каждый из видов продукции должен был соответствовать прямо и исчерпывающе определенным требованиям НПА и ГОСТ. По истечении нескольких месяцев Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2010 г. № 906 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982» все виды картографической продукции из указанных перечней были исключены.

С введением в действие Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» появились новые правила, позволяющие в определенных условиях устанавливать отдельные обязательные к исполнению требования национальных стандартов. А именно, в соответствии со статьей 27 указанного закона нормативные правовые акты могут содержать ссылки на официально опубликованные национальные стандарты и информационно-технические справочники. Применение таких ссылок в нормативных правовых актах допускается в целях обеспечения выполнения технических и функциональных требований нормативного правового акта, утвержденного федеральным органом исполнительной власти или государственной корпорацией, уполномоченных на установление соответствующих требований. Эта возможность, предоставленная Федеральным законом № 162-ФЗ, достаточно перспективная, но, к сожалению, в отрасли геодезии и картографии пока не используется.

Система стандартизации в области геодезии, картографии и геоматики на протяжении многих лет не пересматривалась. Происходит процесс устаревания (отставания) национальных стандартов от технических правил и рекомендуемой практики, принимаемых международными организациями по стандартизации, такими как Международная организация по стандартизации (ISO — International Organization for Standardization) и международная некоммерческая организация, ведущая деятельность по разработке стандартов в сфере геопространственных данных и сервисов, созданная в 1994 г., — OGC (Open Geospatial Consortium). Также имеется ряд несоответствий в ГОСТ на картографическую продукцию. Например, стандарты на родственные по видовому признаку цифровые и электронные топографические карты содержат противоречия в терминологии и отдельных требованиях.

Вступившим в силу с 2017 г. Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прямо предусмотрено введение в действие 42 НПА, 18 из которых должны содержать отдельные обязательные технические правила, в том числе определяющие требования к:

  • структурам государственных геодезической, нивелирной и гравиметрической сетей, их созданию, а также нормы плотности размещения пунктов, порядок мониторинга их характеристик, правила установления охранных зон пунктов этих сетей;
  • программным и техническим средствам сетей дифференциальных геодезических станций;
  • содержанию технического проекта геодезической сети специального назначения, форме и составу отчета о ее создании и каталога координат пунктов указанной сети;
  • периодичности обновления государственных топографических карт и планов, а также масштабы, в которых они создаются;
  • государственным топографическим картам и планам, включая требования к составу сведений, отображаемых на них, к условным обозначениям этих сведений, требования к точности государственных топографических карт и планов, формату их представления в электронной форме;
  • точности и форматам представления в электронной форме специальных карт;
  • составу сведений единой электронной картографической основы;
  • сведениям о пространственных данных (пространственным метаданным);
  • программам картографических атласов;
  • техническим и программным средствам федерального и региональных порталов пространственных данных (информационным системам);
  • техническим и программным средствам государственной информационной системы ведения единой электронной картографической основы.

К настоящему времени в соответствии с Федеральным законом № 431-ФЗ введены в действие постановления и распоряжения Правительства РФ; Минэкономразвития России и Минобороны России завершают введение в действие других предусмотренных законом НПА, содержащих обязательные требования. Также Правительством РФ определен перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на установление требований к содержанию 16 видов специальных карт. Перечисленные подзаконные НПА не охватывают всю необходимую область регулирования и не содержат в достаточном объеме нормы, обеспечивающие единую техническую политику и единство измерений.

Особую озабоченность вызывает норма Федерального закона № 431-ФЗ (статья 32, пункт 5), согласно которой положения принятых до 2017 г. нормативных актов органов государственной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере геодезии и картографии, действовали до 1 января 2018 г. Соответственно, данные НПА на данный момент утратили юридическую силу, и любые нормативные, методические или договорные ссылки на них будут юридически несостоятельными. По имеющейся информации разработка новых нормативных документов (кроме прямо предусмотренных Федеральным законом № 431-ФЗ) взамен утрачивающих силу не запланирована.

Помимо предусмотренных подзаконных актов с прямо указанными предметами регулирования, положения статьи 5 Федерального закона № 431-ФЗ определяют прочие полномочия на установление нормативных требований:

  • требования к геодезическим и картографическим работам и их результатам устанавливаются Минэкономразвития России, а также по согласованию с ним другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции;
  • установление требований к геодезическим и картографическим работам, выполняемым в целях обеспечения обороны, отнесены к исключительной компетенции Минобороны России.

Обоснование, разработка и введение в действие ряда актуализированных НПА в соответствии со статьей 5 Федерального закона № 431-ФЗ позволяет предотвратить утрату необходимых для отрасли нормативно-технических требований.

Одну из главных проблем в отрасли порождают результаты работ, выполненных по разнородным, неактуальным или неполным техническим правилам. При отсутствии или противоречивости общеобязательных правил возникает высокий риск получения «конфликтных» и неточных данных, что приводит к введению в обращение продукции и пространственных данных, содержащих недостоверные и противоречивые описания пространственных объектов, в том числе топологически взаимосвязанных. В конечном итоге подобные ситуации способны повлечь: причинение имущественного вреда (например, в отношениях, связанных с объектами кадастрового учета, природопользования, землеустройства и территориального планирования); нарушение условий безопасной деятельности (например, в строительстве, транспортной навигации, при мониторинге и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. п.). Важное значение, связанное с защитой государственного суверенитета и интересов, имеют требования в отношении геодезической и координатной основы РФ, геодезического и картографического обеспечения делимитации и демаркации Государственной границы РФ, контроля ее правильного отображения на картах и планах; процессов нормализации наименований географических объектов, ведения и использования соответствующего государственного каталога.

С.В. Кузнецов, В.З. Усатин (АО «Роскартография»)

Публикации

Hexagon выпускает Luciad 2020.1
Подразделение Hexagon Geospatial запустило Luciad 2020.1, существенное… ещё
VeriDaaS планирует проект по картографированию LiD…
VeriDaaS Corp., компания, занимающаяся геопространственными решениями,… ещё
Esri UK в партнерстве с Heliguy
Esri UK объявила о новом партнерстве со специалистами по дронам Heliguy… ещё
Интеграция между роботами, GNSS, лазерным сканиров…
Trimble и Boston Dynamics объявили о стратегическом альянсе для интеграции… ещё